魏后凯 韩 磊

中国社会科学院农村发展研究所

摘要：改革开放以来，中国农业发展取得了巨大成就。与此同时，中国长期粗放式经营积累的深层次矛盾也逐步显现，农业发展面临多方面的挑战。从中长期看，在城镇化快速推进的背景下，中国农业劳动力转移将减缓，土地规模化经营将加速；粮食供求保持紧平衡，但粮食综合生产能力的提高仍存在新的潜力；而在资源与环境硬约束的压力下，转变农业生产方式、推进农业绿色转型将成为中国农业发展的新趋势。在新形势下，加大农业污染治理力度，推进农业供给侧结构性改革，调整和创新农业补贴政策，对中国农业转型升级将具有重要的战略意义。

关键词：农业发展；中长期展望；供给侧结构性改革；转型升级

　　JEL分类号：Q10，Q16，Q17

改革开放以来，中国制定实施了一系列行之有效的强农惠农政策，全国农业生产持续快速发展，农业综合生产能力显著提高，农业经济结构不断优化。2012年，中国仅用世界7.6%的耕地面积，解决了占世界19.2%的人口吃饭问题，为保障全球粮食安全和促进世界农业发展做出了重要贡献。但是，随着国内外经济环境变化及长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步凸显，中国农业发展也面临众多前所未有的挑战。从中长期看，依靠推进农业供给侧结构性改革，加快农业转型升级和现代农业发展，建立竞争力导向的农业支持政策体系，中国完全有能力把“中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，确保国家粮食和食品安全，不断提高农业的综合产出效率、国际竞争力和可持续发展能力。

　　一、中国农业发展取得的成效

近年来，中国政府高度重视农业发展，不断加大对农业的资金支持和政策扶持力度。从2007年到2014年，国家财政农林水事务支出由3404.7亿元增加到14173.83亿元，平均每年增长22.6%，比国家财政支出年均增速高5.3个百分点；同期，国家财政支出中农林水事务支出所占比重由6.84%提高到9.34%，增加了2.5个百分点。在国家财政和强农惠农政策的有力支持下，中国农业发展取得了显著成效。

1.粮食安全保障能力进一步增强

对于人地关系相对紧张的发展中人口大国而言，粮食始终被认为是基础性战略资源。自2004年粮食流通体制市场化改革以来，中国初步建立了以价格支持为基础，以直接补贴为主体的农业支持政策体系。2004年以来，中国先后实施粮食直接补贴、农作物良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴政策，农业补贴支出总额从2004年的145.2亿元增加到2015年的1651.5亿元，平均每年增长24.7%（程国强，2013；魏后凯等，2016）。与此同时，中国还实施了粮食最低收购价格与临时收储政策，综合考虑生产成本、市场供求、比较效益等多方面的因素，逐步提高粮食的收购价格。

很明显，中国从对农业征税时的“负保护”向“正保护”的政策转型，在提高农民种粮收益和稳定农民市场预期方面具有重要作用，从而较大程度上调动了农民的种粮积极性。在农业支持政策、技术进步及气候条件较好等因素的影响下，自2004年以来，中国粮食产量持续稳步增长。在2004～2015年，中国粮食总播种面积增加1173.4万公顷，粮食产量增加1.52亿吨，单位面积产量和人均产量分别提高18.7%和24.8%，实现了粮食总产量“十二连增”（见图1），使中国粮食安全的保障能力进一步增强。2015年，中国人均粮食产量达到452.08公斤，自2010年以来连续6年超过了国际公认的400公斤安全线。

2.农业生产持续快速发展

在2003年之前，中国农业增长很不稳定，波动幅度较大。特别是，在1985～2003年，农业增长不仅波动幅度较大，而且增速较低。这期间，中国农林牧渔业增加值增长率在1.8%~7.3%波动，平均增速仅有3.57%。然而，自2004年以来，在国家强农惠农政策的有力支持下，中国农业进入了持续快速稳定发展的轨道，农林牧渔业增加值增长率保持在3.7%~6.3%之间，平均增速为4.65%（见图2）。

近年来，面对世界经济增长乏力和国内经济下行压力，中国农业经济整体持续稳定快速增长，主要农产品供给充足。2015年，中国稻谷、小麦、玉米三大主粮产量均创历史新高，分别达到20825万吨、13019万吨和22458万吨，国内口粮绝对安全仍处于高保障状态。同期，棉花和糖料的产量同比均有所下降，但其库存和国内供求关系基本没有改变；猪肉产量同比下降，但牛肉、羊肉、禽肉产量增速有所回升，而且牛奶产量也略有增长，在国内消费乏力的背景下，主要畜产品和牛奶供求整体宽松。长期以来，水产品、蔬菜和水果一直是中国具有国际竞争力的出口优势农产品。2015年，中国水产品产量同比增长3.5%，出口额居国内农产品出口首位；蔬菜和水果出口额同比分别增长6.2%和11.5%（魏后凯等，2016）。

3.农业综合生产能力显著提高

首先，农业基础设施进一步完善。近年来，中央财政不断加大对农业基础设施建设的投入力度，“十二五”期间中央预算内投资用于“三农”的比重连续5年超过50%（国家发展和改革委员会，2016）。从2004年到2015年，全国农林牧渔业固定资产投资（不含农户）从645.1亿元增加到19061.0亿元，年均增长36.0%，比全社会固定资产投资平均增速高15.2个百分点。同期，全国农田有效灌溉面积增加21.9%，节水灌溉面积增加55.1%，节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重由37.4%提高到47.5%。基础设施的进一步完善，大幅提高了农业生产能力。

其次，农业科技支撑水平显著提升。中国从2004年开始实施农机具购置补贴政策，补贴水平从当年的0.7亿元，增加到2015年的236.45亿元（程国强，2013；魏后凯等，2016），同期，全国农业机械总动力增加71.8%。2015年，中国农业科技进步贡献率达到56%，主要农作物耕种收综合机械化水平达到63%（国家发展和改革委员会，2016）。农业科技水平的提高，有利于将农民从繁重的农业生产劳动中解放出来，在有效缓解农业青壮年劳动力短缺的矛盾的同时，极大地提高了农业生产率。

此外，农业生产集约化程度不断提高。农业规模化、产业化经营是提高农业综合生产能力、实现农业现代化的必然要求。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达4.03亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%（韩长赋，2015）。与此同时，家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体快速发展。2015年，全国新型农业经营主体约为250万家，畜禽养殖规模化率达到54%（国家发展和改革委员会，2016）。

4.农业经济结构不断优化

近年来，中国积极推进农业结构调整和发展方式转变，农业发展从过去注重数量增长开始向数量质量效益并重转变，粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业经济结构正在逐步形成。农林牧渔业在获得全面发展的同时，农产品优质率、生产集中度和加工转化水平明显提高。2005～2014年，农林牧渔业总产值中，种植业的主体地位得到进一步巩固和加强，其产值比重从49.7%增加到53.6%；林业产值比重从3.6%上升到4.2%；牧业产值比重从33.7%下降到28.3%；渔业产值比重基本稳定，在8.9%~10.2%之间小幅波动（见图３）。

同时，中国不断推进种植业布局结构调整，促进农产品生产向优势地区集聚，农业生产与资源环境匹配度不断提高。目前，中国已初步形成黄淮海小麦优势区、东北和长江流域水稻优势区、东北和黄淮海玉米和大豆优势区、新疆棉花优势区、长江流域油菜优势区、广西和云南糖料优势区等布局集中的农产品优势产业带。

　　二、中国农业发展面临的挑战

在农业发展取得显著成效的同时，长期粗放式经营积累的深层次矛盾也逐步显现，中国农业发展正面临众多前所未有的挑战。农业产能结构性过剩、农业国际竞争力不强、农业环境污染严重已成为当前制约中国农业可持续发展的重要因素。

1.农产品出现结构性过剩

当前，中国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，农业产能结构性过剩问题逐渐凸显，具体表现为玉米、棉花等农产品库存过高，而大豆和食糖等农产品进口依赖程度较大。根据中国汇易网2016年2月的预测数据，2015/16市场年度，中国玉米年末库存约为22341万吨，年末库存消费比约为144.6%；棉花年末库存约为1045万吨，库存消费比约为161.0%。中国玉米和棉花的库存消费比远高于全球平均水平：美国农业部的预测数据显示，2015/16年度全球玉米库存消费比为21.8%；国际棉花咨询委员会（ICAC）的预测数据显示，2015/16年度全球除中国以外地区的库存消费比为51%。

虽然中国食糖库存水平较高，而且国内已经调减糖料生产，但是食糖进口规模仍然明显扩大。2015年中国进口食糖484.6万吨，同比增长39.0%。随着人们对植物油摄入的增加及养殖业对饲料需求的提高，中国大豆需求迅速攀升。从1996年中国成为大豆净进口国以来，大豆进口量从当年的111万吨持续增加到2015年的8174.1万吨，目前中国已经成为大豆进口第一大国。

2.农业国际竞争力不强

在世界经济日趋全球化的背景下，提升农业国际竞争力是促进中国农业发展的重要举措。自加入WTO以来，中国农业与世界市场的关联程度日益增强。中国农产品贸易依存度从2001年的15.0%提高到2011年的21.0%，之后呈现微弱下降的趋势（见表1）。其中，农产品出口依存度在经历2001～2010年的小幅波动后大体保持稳定，2010年以来在7.2%~8.2%之间变动；而随着棉花、油菜籽等产品进口大幅增长，中国农产品对国际市场的依赖程度明显提高，农产品进口依存度从2001年的6.4%增加到2012年的13.4%，目前仍保持在12%左右，表明中国国内农产品市场受国际市场的影响加大。除了满足国内不断增长的产品需求外，国际竞争力不足是中国农产品进口依存度显著提高的重要原因。

首先，国内农业生产成本持续上升和国家对某些农产品的托市收购政策导致农产品国内外价格倒挂。从2004年到2014年，中国粮食（稻谷、小麦、玉米）生产总成本从每亩395.5元增加到1068.6元，平均每年增长10.5%，其中物质与服务费用年均增长7.6%，人工成本年均增长12.2%，土地成本年均增长14.2%（魏后凯等，2016）。这期间，农业生产成本的上涨，45.4%来自人工成本，32.4%来自物质与服务费用，22.2%来自土地成本。国家对粮食和主要经济作物实行托市收购政策，在保护生产者利益的同时，也推高了国内农产品价格，而且导致特定农产品“高产量、高消费、高进口、高库存”并存的局面。

其次，农产品和食品安全问题频发，严重影响了国内消费者及进口国对中国农产品的消费信心。近年来，虽然中国政府大力倡导绿色发展，并采取多方面政策措施，加大对农产品质量安全的监管力度，但一些农产品质量安全事件仍然频发。与此同时，美国、日本、韩国、欧盟等国家和地区出台了进口食品、农产品管理措施，纷纷提高食品农兽药残留限量、微生物指标、食品中重金属等有害物质的限量等方面的标准，由此对中国农产品出口贸易造成了巨大冲击。

3.农业污染问题凸显

近年来，为了促进农业快速发展，农药、化肥及其他生产资料被无节制的大量使用，土壤和水环境污染问题日益严重。据《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率达19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃（环境保护部、国土资源部，2014）。据国土资源部中国地质调查局（2015）的调查，1999～2014年，调查耕地范围内有29.3%的土壤碱化趋势加剧，pH值上升了0.64；21.6%的耕地酸化严重，pH值降低了0.85。另据环境保护部（2015）提供的数据，2014年农业源化学需氧量排放量和农业源氨氮排放量分别占全国排放总量的48.0%和31.7%。目前，农业已经成为中国最大的面源污染产业。

化肥、农药和农膜的大量使用，以及畜禽养殖业中大量抗生素和重金属添加剂的使用是农业污染的重要来源。2005～2014年，中国化肥、农药和地膜的使用量都有了大幅增加（见表2）。其中，单位面积化肥施用量增加18.2%，农药施用量增加23.8%，地膜使用量增加50.2%。当前，中国按播种面积计算的单位面积化肥施用量远高于国际公认的225千克/公顷的化肥使用安全上限；农药低效使用状态普遍存在，只有约1/3被植物吸收，其余大部分进入水和土壤中造成环境污染；据《第一次全国污染源普查公报》显示，中国地膜残留率高达19.7%（环境保护部等，2010），地膜的大量使用在推动农业“白色革命”的同时，也造成了严重的“白色污染”。畜禽养殖业是中国农业污染的重要来源，环境保护部对主要污染物总量减排核查核算结果显示，2013年全国畜禽养殖业化学需氧量排放量和氨氮排放量分别占当年农业源排放总量的95.2%和77.5%。

　　三、中国农业发展的中长期趋势

当前，中国农业发展已经进入全面转型的关键时期。未来中国的农业发展不单纯是追求农产品数量，而应在保障供应的基础上以提高竞争力为核心，实现更高质量、更有效率、更加安全的可持续发展，使农业真正成为具有竞争力、能够富民的绿色产业。中长期看，中国农业发展的总体目标是，到2020年基本形成技术装备先进、经营规模适度、一二三产业融合、数量质量效益并重、生态环境良好的现代农业发展新格局；到2030年初步形成供给保障有力、资源利用高效、生态系统稳定的可持续农业发展格局。可以预见，未来中国农业发展将呈现三大趋势：

1.农业劳动力转移减缓，土地规模化经营加速

目前，中国城镇化率已越过50%的拐点，2015年达到56.1%，表明中国城镇化已经进入中期快速推进的减速阶段。预计到2020年，中国城镇化率将达到60.3%，2030年将达到68.4%（魏后凯，2014）。随着城镇化速度的下降，中国外出农民工规模增长已呈现减缓的趋势。2001～2002年，中国外出农民工数量平均每年增加1311万人，2003～2012年平均每年增加587万人，而2013～2015年已下降到183万人（见图4）。从农业就业比重的变化趋势看，2001～2005年平均每年下降1.04个百分点，2006～2010年平均每年下降1.62个百分点，2011～2014年平均每年下降1.80个百分点，至今仍处于不断加速之中，但这种加速趋势已经难以为继。一方面，2014年中国农业就业比重为29.5%，其基数已经越来越低；另一方面，近年来农民进城和市民化意愿下降，城镇化速度开始减缓（魏后凯，2016）。因此，可以预见，在未来15~20年内，中国农业劳动力转移仍然会快速推进，但其速度将逐步放缓，预计到2030年中国农业就业比重将下降到12%左右。

较高的城镇化率和农业劳动力的大规模转移，必然带来土地的规模化经营。当前，中国适度规模经营已经有了稳定的农地产权制度架构作为支撑，“三权分置”在坚持农村土地集体所有的前提下，稳定了农民与集体经济组织的承包关系，并通过经营权的流转提高了土地使用效率。而允许经营权抵押融资，则为与规模经营相适应的资本需求提供了渠道。由此，近期来看，土地流转整体总量和单个组织（个人）的流转规模将呈增大趋势，土地规模化经营将趋于加速。中长期来看，在适度规模基础上形成的新型农业经营主体将不断出现，从而节约生产和交易成本。

2.粮食供求保持紧平衡，综合生产能力仍有潜力

当前，中国粮食产量已经实现“十二连增”，在资源约束日益突出的现实下，粮食继续增产的压力增大。展望“十三五”时期及未来15年内，稻谷（大米）和小麦产量基本稳定（见表3）；玉米结构调整成效明显，种植面积和产量都将总体下降；在玉米临时收储政策取消、东北产区大豆目标价格补贴政策进一步完善以及“粮豆轮作”试点的政策环境下，展望期内大豆种植面积和产量有望得到恢复性增长。而据联合国经济和社会事务部预测，到2020年和2030年，中国人口将分别增加到14.33亿人和14.53亿人（United Nations,2015），人口的增长提高了对口粮的需求，而城镇化率的提高通过对肉蛋奶的需求提高了对饲料用粮的需求。综合以上因素，中长期看，中国粮食供求总体呈紧平衡态势，“口粮绝对安全”有保障，主粮自给率有所下降，但仍保持在95%以上。

为了实现粮食安全目标，今后应挖掘粮食综合生产能力提高的新潜力：第一，以农业基础设施完善为契机释放粮食生产新潜力。农业基础设施仍然是农业发展的“短板”，随着农村土地确权完成及耕地流转规模扩大，政府财政资金与社会农业资本、私人资本大规模结合，农业基础设施建设迎来新的契机，这将降低粮食生产的直接成本、保障粮食供应的稳定性。第二，以农业科技创新为支撑释放要素资源新潜力。科技进步是发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业的基本支撑，未来中国在农业节水、土壤改造与地力培肥、新品种选育与推广、疾病防控等方面的新进展将为现代农业发展提供重要支撑。按照国家规划，到2020年，中国农业科技进步贡献率将超过60%，主要农作物耕种收综合机械化水平将达到68%以上（农业部等，2015）。第三，以经营体系转变为核心释放制度变革新潜力。在今后一段时期内，中国集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系将逐步建立，新型经营主体不断壮大，农业社会化服务组织不断兴起，“互联网+”等现代经营和流通模式逐渐形成。这些无疑将进一步降低农民生产成本、提高粮食生产与经营能力。

3.农业转型升级加快，绿色发展成为新趋势

近年来，中国农业生产的要素成本不断上升，农业生产率并未同步提升，农业生产率低导致农产品价格缺乏国际竞争力；而国际农产品市场竞争加剧、国内外农产品又出现价格倒挂，仅靠政府补贴维持的多个农产品竞争力不能持续。短期来看，中国农业生产的劳动力低成本优势仍然存在，劳动密集型产品竞争力还有拓展空间，尤其是特色农产品和精细农产品具有较强的国际竞争力。要素的集约投入有助于提高农业生产率，土地流转不断加快、农业资本不断深化、农业技术不断革新、管理水平逐步提升，使得农业生产所依赖的土地流转综合成本、资本使用成本和技术与管理成本降低，这是提高农业生产率和竞争力的积极因素。

中长期看，面对资源与环境的双重约束，中国要提高农业国际竞争力必须加快农业发展方式转变。中国农业发展新方式将建立在生产分工细化和生产服务组织化等基础上。农业生产分工将在三个层次上细化：宏观上看，生产布局分工将产生区域专业化生产模式，各地区将挖掘和利用自身的比较优势，形成具有区域特色的农产品和农业品牌；中观上看，农业产业组织分工与合作会产生更加独立的部门专业化生产模式，农民将成为农业产业工人而不仅仅是一种“身份”；微观上看，农业生产作业也将更加专业化，生产环节的专业化趋势明显，农业生产效率进一步提升。当前，中国已出现了基于土地入股、土地票据等方式形成的合作组织。在今后一段时期，这些合作组织将逐步向农业生产服务性组织方向发展。它们一方面组织生产资料供应、推广农业技术、发展农村金融，另一方面也代表集体对外“谈判”，在保障农民权益方面将发挥更大的作用。

农业绿色转型发展是满足公众对农产品消费需求升级和提升农产品国际竞争力的重要途径，更是发展现代农业的根本要求。可以预见，在绿色发展的理念下，以农产品质量安全为目标，以农业资源和环境保护为内容，以发展资源节约型、环境友好型和生态保育型农业为途径的农业绿色转型发展将成为未来中国农业发展的新趋势。按照国家规划，到2020年，全国农田灌溉水有效利用系数达到0.55，农田有效灌溉率达到55%，节水灌溉率达到64%，养殖废弃物综合利用率达到75%以上，实现化肥农药施用量零增长；到2030年，全国农田灌溉水有效利用系数达到0.6以上，农田有效灌溉率达到57%，节水灌溉率达到75%，养殖废弃物综合利用率达到90%以上，基本实现农业废弃物趋零排放（农业部等，2015）。

　　四、促进农业转型升级的政策措施

中国农业发展既存在严峻的资源和环境约束，又面临着激烈的国际市场竞争，内外部压力并存。与此同时，中国农业还担负着农民增收、农村稳定和全面小康等重大任务。全面推进农业转型升级，提高农业国际竞争力和可持续发展能力，需要实行综合配套改革，并采取多方面的政策措施。当前，重点是加大农业污染治理力度，推进农业供给侧结构性改革，调整和创新农业补贴政策。

1.加大农业污染治理力度

在制度设计上，要利用市场化机制对资源和环境进行定价，让生产成本反映资源和环境的稀缺性，利用好水权、排污权交易机制，从制度上将资源和环境成本内生化，为农业绿色转型提供制度保障。要贯彻实施国家主体功能区环境政策，推进完善生态补偿机制，对各地因保护环境而牺牲的发展机会给予补偿，实现区域间、流域间发展成果共享。创新绿色农业发展的支持政策，强化绿色农业发展中的农业基础设施建设和农业保险发展等方面的支持政策。

在实际操作中，要重点加大农业面源污染防治，大力发展生态农业和有机农业。对于化肥和农药的污染问题，要从总量控制和提高效率两个方面来解决。一方面，分阶段、分区域进行总量控制。短期内，将化肥和农药使用总量零增长作为控制目标，中长期将总量减少作为控制目标，经济发达地区应率先进行总量控制、实现减量目标。另一方面，通过技术和结构优化来提高使用效率。短期内，化肥和农药的利用率提高到40%以上，中长期逐步提高至50%以上。同时，推广精准施肥技术和高效施肥施药机械，推广有机肥替代化肥，推广高效、低毒、低残留农药，从源头上减少化肥农药施用对环境的污染。对于地膜和畜禽养殖污染问题，在开展地膜总量和区域控制的基础上，做好地膜回收工作和无污染、易降解农膜的研发与推广应用，按照循环经济理念，加强畜禽粪便的循环利用和综合利用。与此同时，完善农业环境保护方面的法律法规和监管机制，为实现农业绿色转型提供保障。

2.推进农业供给侧结构性改革

推进农业供给侧结构性改革，需要围绕市场需求优化供给总量和供给结构，扩大有效供给、增强供给灵活性。农业的供给侧结构性改革是在保障粮食安全、提高粮食总量供给能力的前提下进行的，这就要求改革措施应该能够充分调动农民种粮的积极性。农业的机会成本是生产成本的重要组成部分。随着农村大量人员进城务工经商，在非农领域的相对高收入就构成了农业生产的机会成本，并且这个机会成本还随着“刘易斯拐点”的到来呈上升趋势，由此农业的生产成本相对提升，这直接影响了农民的种粮意愿。降低农业生产成本应成为农业供给侧结构性改革的重要内容，一方面，应通过改革户籍制度、完善社会保障制度等措施降低农业生产的劳动成本，通过流通体制改革降低粮食的流通成本，运用“互联网+”等新技术和农业社会化服务组织降低营销和服务成本。另一方面，要对农地还权赋能，稳定其产权结构，形成有利于增加农田水利基础设施投融资的农地产权体系。

农业的供给侧结构性改革要更加注重农产品供给结构和效率的优化。当前，中国部分农产品面临国际“天花板”价格封顶，同时又面临生产成本“地板”挤压，竞争力较低而导致产生大量库存。随着棉花目标价格的实施和玉米临时收储政策的取消，农产品去库存也是供给侧结构性改革需要关注的问题。应鼓励发展多种农业经营形态，为消费者提供多样化的产品。同时，规范农业产业组织，对农业整个产业链加强管理，促进第一、第二、第三产业的融合发展，提升农业价值链；推广农产品标准化生产和品牌化营销，培育新的比较优势和竞争力。

3.调整和创新农业补贴政策

农业是弱质性产业，对农业进行补贴也是世界各国通行的做法。在WTO框架下，对农业生产和价格的直接补贴存在一个补贴“黄线”。中国对农业的补贴逐步逼近农业产值的8.5%，也就是中国加入WTO的承诺上限。农业补贴的空间已经非常有限，调整农业补贴形式、创新农业补贴政策是关乎农业健康可持续发展的重要议题。短期内，对农业仍需要进行政策补贴，但补贴的领域和力度应及时调整：分阶段将粮食价格和种粮直补转移到农业基础设施中去，逐步减少农产品价格补贴的品种、降低补贴比例。加大对粮食适度规模经营的政策支持，对不同规模的经营主体采取有差别的补贴方式，让真正从事适度规模经营的新型农业经营主体得到农业补贴。同时，理顺农产品价格形成机制，弱化和取消部分农产品的托市收购政策，让扭曲的农产品价格与市场价格差价逐步缩小，由此改变农民的预期，倒逼农民改变农产品的供给结构，并逐步摆脱对政府补贴的依赖。